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强化执行和解制度效用的实务探究

作者:郝光旭 邹海山  发布时间:2014-03-25 08:35:33


    执行和解制度是我国民事执行程序中一项重要法律制度,其有利于缓解执行当事人双方的紧张关系,加快具备执行力的法律文书的履行,实现案件当事人的合法权益。通过这一制度,当事人可以达成协议,以意思自治的形式实现利益平衡。对于化解当事人之间的矛盾,解决当前所面临的执行难问题,具有重大的理论与实践价值,但我国现行民事诉讼法对执行和解制度的规定过于简单,使得该制度在司法实践中并未有效的发挥应有效用。笔者结合执行工作实践,对强化我国执行和解制度的效用,试分析并建议之。

    一、执行和解制度在实践中存在的现实问题

    我国现行执行和解制度在司法实践中的问题,主要表现在以下几个方面:

    其一,执行和解案件占执结案件比率不断增长。在现阶段,执行和解已成为人民法院执行工作一种重要的执行方式。根据最高院年度工作报告的统计数据,2006年——2010年五年间,全国法院执行案件中,以执行和解结案的共1744245件,占结案总数的15.13%;根据笔者所在法院统计数据,2009年——2013年五年间,镇巴法院民事执行案件中,以执行和解结案的共196件,占结案总数的14.53%。

表一:全国法院系统执行和解结案情况统计表

    年份 结案数     执行和解数 执行和解数占结案数比例(%)

    2006 2149625      291969     13.58

    2007 2115437      288577     13.64

    2008 2225419      307552     13.92

    2009 2446027      379812     15.53

    2010 2808242      379812     15.53

    合计 1144750     1744245     15.13

表二:陕西镇巴法院执行和解结案情况统计表

    年份 结案数 执行和解数 执行和解数占结案数比例(%)

    2009  321    52                 16.20

    2010  295    35            11.86

    2011  254    28                 11.02

    2012  245    28               11.43

    2013  234    53                 22.65

    合计  1349   196                 14.53

注:表二数据,只包括民事判决、裁定、仲裁裁决和公证债权文书类案件。

    从表一统计数据来看,全国法院执行和解率5年来,呈逐年上升的趋势;表二中,虽然整体比例相对不高,且曾出现短暂降低,但2013年却大幅增长。两表反映出,系统内部分与整体统计数据一致,较长时间内全国法院执行案件执行和解平均结案率保持在15%左右,和解仍是民事执行案件的常用方式。据笔者统计,2014年镇巴法院前三个月执行和解结案率也达到了17.86%。说明和解案件的数量和执行法官的工作量都在不断增长,执行和解工作面临不断增加的矛盾和挑战。

    其二,民事案件类型差异日益复杂了和解协议的达成和执行。通过表三可以看到,总体上讲,合同类案件的执行和解结案比率最高,占同类案件结案数的19.31%;其次是权属、侵权纠纷案件,占同类案件结案数的13.31%;和解率最低的是婚姻家庭、继承纠纷类案件,占同类案件结案数的9.69%。上述数据表明,能够达成和解的民事执行案件因案件和纠纷的不同类型存在差异。

    民事纠纷的发端、形成、破坏性及争议性、当事人身份关系等因素的不同,影响了执行和解中当事人协商的可能性。合同纠纷案件,往往法律关系较为明确,当事人之间不存在复杂的感情纠葛和复杂矛盾,因而达成和解和谅解更为容易;而婚姻家庭、继承纠纷案件,当事人之间的纠纷矛盾是长期积累、反复和激化之后形成的,其中沉淀了复杂而浓厚的情感因素和内心矛盾,因而在执行法官大量化解工作下能够冰释前嫌、达成谅解和解的可能性仍然较小,在广大农村地区的多数权属和部分侵权纠纷案件同样如是。但是基层法院司法实践中,合同、权属和侵权纠纷执行案件数占总民事执结案件的比例高、绝对量大,镇巴法院该比例达到了77.16%,案件数量大、矛盾纠纷复杂与化解可能性低的矛盾进一步加大了执行和解效用发挥的难度。

表三:      陕西镇巴法院民事执行案件类统计表

             

    年份          继承、婚姻家庭  合同   权属、侵权 其他

    2009 和解数        9   14       29 0

        结案数       54  119      141 6

        比例(%)     16.67   11.76       20.57 0

    2010 和解数        4   25        4 1

        结案数       78  104      101 7

        比例(%)      5.13   24.04       3.96 14.29

    2011 和解数        7    8       13 0

        结案数       68   98       83 2

        比例(%)     10.29    8.16       15.66 0

    2012 和解数        2   14       11 1

        结案数        49   84      110 2

        比例(%)      4.08   16.67       10 50

    2013 和解数        2   40       11 0

        结案数       40  118       76 0

        比例(%)      5   33.90       14.47 0

注:以上仅包括执行依据是民事判决、裁定、调解书,不包括仲裁、债权文书等。

    其三,现行规范下的执行和解制度缺乏强制力保障。这种缺失正是当事人达成和解协议的低概率和执行和解协议的高违反率的重要原因。2009—2013年,镇巴法院已结案件中达成和解协议的案件一般在15%左右,所有和解案件协议初次违反率能达到60%(据笔者保守统计)。这种缺失及其后果主要体现在三个方面:一是执行和解协议不具有强制执行力。《民事诉讼法》第230条及相关司法解释规定,在和解协议无效和不履行和解协议的情况下,人民法院可以根据当事人的申请恢复对原生效法律文书的执行。这实际上是忽略了和解协议强制保障,和解协议随时可以达成,但是随时可以违反,丝毫不用受到制约,最高责任不过是原生效法律文书所确认的限额。因此,尤其是被执行人不用玩任何花招都可以达到拖延、规避执行的效果;二是执行和解协议缺少实质性审查。当事人在达成执行和解协议的过程中所掌握信息的不对称,而执行机构对和解协议的审查缺乏程序保障,是执行和解协议不能获得强制执行效力的重要原因。民事诉讼法及相关司法解释规定,和解协议只能由双方当事人自行达成,只要协议自愿且合法,人民法院只作记录和见证,并不对其内容进行实质性的审查。这也导致协议的有效遵守、可执行力和可操作性大打折扣;三是缺少协议违反的有效救济途径和惩罚性机制。民事诉讼法及司法解释中,并无对协议违法的惩罚性规定。双倍支付迟延履行利息和迟延履行金制度,并不是也不能对和解协议产生多大的强制效力。就算申请人和被执行人在和解协议中约定了违约责任,但可以通过何种渠道要求对方承担违约责任,仍是法律的空白和争议点。

    其四,执行法官对执行和解的作用和性质认识不足。根据民诉法理,执行和解协议“是执行当事人合意变更生效法律文书内容的意思表示,是当事人自主实现生效法律文书内容的一种变通安排”。[1]虽然执行法官只能见证,不宜过多介入,更不能强制要求双方达成和解,但执行法官往往工作不够细致影响和解协议的达成和履行:一是当事人双方对法律规定、相关政策和行为后果等方面大多数缺乏了解,尤其在相对落后的广大西部地区,这种现象更为明显和普遍;二是很多情况下申请人与被执行人存在严重的信息不对称。作为被执行人,其对自身的财产状况和履行能力心知肚明,达成协议时对其作为担保或以物抵债的财产权属和瑕疵亦都明晓,但申请人很有可能完全不知。这两种情况都有导致协议不能达成或达成后无法实现的风险,当事人不知晓或无法知晓的内容,执行法官作为程序参与者,拥有丰富的专业知识,具备宪法法律赋予的权力,完全可以通过细致而全面解释、调查工作,打消当事人的顾虑,打开当事人的心结,打探当事人及其财产的真实状况,从而实现和解协议的高达成率和高履行率。现实中,很多执行法官能力不足、态度不好、工作不细,对法律理解不够透彻,对工作不够热心,对案件不够负责,一定程度上影响了执行和解制度的正能量发挥。

    二、基于实践分析基础上的思考和建议

    “和解有时被赞誉为法官活动的光辉顶点,被看作健康的司法一直应附加努力的目标。” [2]但是实践中,当事人达成和解协议多是基于强制执行没有效果。申请人出于无奈,做出让步,减免债务或延长履行期限等,变更执行名义的内容。而被执行人或是出于实际困难,无力履行;或是出于恶意,欲拖延时间,隐藏、转移财产,进一步损害申请人的权利。而根据现行法律规定,被执行人不履行和解协议并无多大不利后果,至多恢复原生效法律文书的执行。因此,立法者试图通过执行和解缓和申请人与被执行人矛盾,有效实现申请人权益的良好初衷难以实现。结果往往是,恢复原生效法律文书的执行,之前在执行过程以及整个和解过程中投入的人力、物力、时间付诸东流,一切又回到程序启动的原初状态。这样的结果与制度设计的初衷背道而驰。不但加重了当事人的负担,还造成执行资源的重复投入,使得当事人权利与执行程序都无法最终安定。

    程序或制度的意义,不仅在于制定和变革,更在于遵守和依循。笔者认为,执行和解制度作为一种事实存在且有重要价值的民事执行程序,在司法实务中如果能够扬长避短,得到充分运用,那么对于我们在执行工作中切实践行司法为民,提升司法公信力必然具有积极地促进作用。就执行和解制度效用的发挥,笔者试谈几条路径:

    其一,明确执行和解协议的可执行力。强制力是程序的根本保障,没有强制力的程序,相当于一纸空文,不会得到认可和遵守。案件当事人对程序共识的达成、程序的建立和共同服从程序的状态,是衡量民事程序和国家法治程度的重要标尺。“具体的言行一旦成为程序上的过去,即使可以重新解释,但却不能推翻撤回……一切程序参加者都受自己的陈述与判断的约束。事后的抗辩和反悔都无济于事。”[3]因而,执行和解制度强制力根本来源在于改变执行和解私法行为说的传统立场,接受和制度化一行为两性质说观点,通过法律规范赋予其可执行力。执行和解既是双方当事人受私法规范的和解契约,同时又是在当事人之间以及当事人与法院之间发生的诉讼行为。改变《民事诉讼法》第230条申请恢复执行原生效法律文书的规定,可以径行申请执行和解协议为可行之道。传统大陆法系的重要国家,均循此例。如《法国民法典》第2052条规定:“和解在当事人间有终审判决的效力。和解不得以法律错误或有失公平为理由提出攻击。”[4]《法国新民事诉讼法典》第131条规定:“见证、确认和解的笔录,可提交其节本,节本等于执行根据。”[5]《德意志联邦共和国民事诉讼法》第796条之一亦有类似之规定,只要当事人双方愿受拘束,且和解协议具备生效要件,经司法确认并记录,即可取得执行力,成为执行依据。

    其二,完善和解协议的司法审查程序。和解协议执行力的程序性基础在于人民法院对执行和解协议的实质性审查。和解协议之所以兼具实体上和程序上的效力及公私兼融的特质,其原因即在于民事执行和解司法审查的法律本质,是对执行当事人意思自治行为的司法确认。[6]“法院在执行和解中既是中间人,又是保障者;既要为当事人间的和解创造条件,又要确保和解不逾越法律的界限。”[7]诸多承认执行和解协议执行力的大陆法系国家,对此均作了明文规定。如《法国新民事诉讼法典》第129条和第130条之规定法官应始终为和解作见证确认,并以笔录及签字为证;[8]《德意志联邦共和国民事诉讼法》第796条之一规定应由订立和解时有普通审判籍的初级法官进行确认,如和解未生效或违反公共秩序,可驳回执行宣示的申请;[9]《俄罗斯联邦执行程序法》第23条亦有相近之规定。可见,在法国、德国和俄罗斯,执行和解必须经执行法官审查确认方为有效。我国民事诉讼法仅规定了法官见证,而未规定执行法官对执行和解的确认。因此,在学理和规范中承认执行和解协议的执行力后,应当完善和解协议的司法审查程序。[10]当然,依各国之一般规定及和解之私法行为本质,其与债权公证具有相似性,此种审查应依当事人之申请为合宜。借鉴我国《公证法》第37条第1款之规定,明确经由当事人申请,人民法院应当审查载明当事人愿意接受强制执行承诺的和解协议(或案卷笔录)内容之合法性及合理性,经双方当事人及承办法官签字确认,被执行人不履行或者履行不适当的,债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行。

    其三,强化协议违反的救济和惩罚。行为没有无限制的自由,任何人都必须为自身行为负责,这是现代法治社会的基本理念。在富有强制性色彩的民事执行程序中,更是如此。若允许当事人随意篡改,轻易否定自身先前合法有效的意思表示,必然陷对方当事人于难以预知的风险之中,也导致民事执行和解制度形同虚设。这种行为任何时候都与诚实信用原则和自己责任理念相悖。“当事人自愿选择和解,开启了一扇新的程序之门,就只能往前走”,[11]就必须承担合意程序所带来的后果,除非程序的进行明显违背公平正义。民事诉讼法及相关司法解释对于执行和解协议之违反,缺乏有效的救济途径和惩罚性机制。笔者的针对性考虑在:一是提高迟延履行利息和迟延履行金起点,并增加与和解次数同比例增长机制。《民事诉讼法》第253条规定,违反协议应加倍支付迟延履行债务利息或迟延履行金。但迟延履行债务利息和迟延履行金起点太低,且诸多案件之标的不大,因而实际惩罚力度不够,在司法适用上较少;二是通过协议约定和解协议的违约责任。但这与现行法律规定存在矛盾,事实上无法主张。此种情况在明确了执行和解协议的执行力之后才具可操作性,现实条件下提高迟延履行债务利息和迟延履行金起点和增加倍率增长机制不失为有效尝试。

    其四,规制和解协议约定的履行期限和执行和解次数。我国民事诉讼法和相关司法解释均未对和解协议约定的履行期限作出任何限制,当事人可以约定数月、数年甚至几十年的履行期限,而且可以反复不定的无数次达成协议,只要双方当事人合意成功。当然,不排除实践中存在诚实信用之当事人[12],但大多数情形下确实不利于实现权利和程序的安定,也加重了人民法院的负担。因此,笔者认为应通过法律规范对其作出限制:一是对当事人和解协议约定的最长履行期限和单期履行期限进行限制。例如最长期限不得超过三年或五年,单期履行期限不得超过六个月,且分期履行的前一期违约对后一期的迟延利息或违约责任负担上应形成层层压力;二是限制当事人和解协议达成的次数。和解可最多达成两次或三次,执行依据为调解书的最多可达成一次。对于达成执行和解协议后不履行,此后超过法定次数达成新的和解协议的,人民法院不予确认。以上两条建议主要是针对当事人出于各种动机,订立履行期限过长的和解协议,或多次和解多次反悔的弊端制定的,目的在尽可能降低欺诈、规避或拖延执行的可能性,减少人民法院执行成本,保障申请人权利,提高执行效益,维护司法权威。

    其五,纠正执行和解时效中止效力的规定。1992年最高院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》(以下简称《民诉意见》)第267条规定:“申请执行期限因达成执行中的和解协议而中止,其期限自和解协议所定履行期限的最后一日起连续计算。”根据民事诉讼法理,这种观点是不合适的。民事执行时效是民事诉讼时效的延伸和继续,二者在目的、性质和效用上基本相同。[13]因此,执行和解应引起执行时效中断,而非执行时效中止。2008年最高院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>执行程序若干问题的解释》(以下简称《执行程序解释》)第28条之规定是正确的,即申请执行时效因申请执行、当事人双方达成和解协议、当事人一方提出履行要求或同意履行义务而中断。

    中央政法委和最高院2009年联合发布的《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》(以下简称《通知》)规定的,在符合规定的条件下,当事人达成分期履行和解协议,法院以终结本次执行程序方式结案的,如发现被执行人有财产可供执行的,申请人可以再次提出执行申请。申请人再次提出执行申请不受申请执行期间的限制。这种特殊情况下的权宜之计,也许短期达到了预想社会和政治效果,但在民事诉讼法理和规范统一适用上留下了严重的后遗症。一个司法机关就一个问题参与制定的三个法律文件,出现了截然不同的三种态度和规范,这是极不严肃和科学的立法司法问题。当前,民事诉讼法已然修改,司法解释不能突破基本法律,但最高院应纠正这种自身造成的法律文件前后不一的现象,消除实践中当事人及法官适用的混乱状况,在制定民事诉讼法司法解释的过程中明确执行和解的时效中断效力,依法促进执行和解制度发挥积极作用。

    其六,强化执行和解担保的强制力。这种强制力的强化可以从两个方面入手:一是赋予担保合同强制执行力;二是强制要求执行和解被执行人提供担保。《民事诉讼法》第231条和《民诉意见》第270条有关执行担保的规定,明确了执行和解过程中,被执行人及第三人可以提供担保,并且为违反约定后直接执行担保财产或裁定执行担保人的财产提供了规范依据,但这种担保具有自愿性,法院并不能强制要求。而且,在实施中由于部分执行法官工作态度和操作技术上的问题,没有对担保财产或担保人的担保能力进行细致审查,一定程度上影响了执行和解的有效履行,从而使和解协议形同虚设。

    在和解协议暂无执行力的情况下,赋予执行和解中担保合同强制执行力,这是民事诉讼制度的重要突破,对于促进执行和解效用和化解执行难具有重要作用。一行为两性质说日益成为两界通说,担保合同拥有执行力越来越富有充分理由。当事人以外的第三人参与执行和解,自愿向人民法院承诺对和解协议的履行承担担保责任,意味着其作出放弃所谓“诉权”及接受执行机关强制执行的意思表示,这种意思表示属于其意思自治的范围,应当予以认可。经过人民法院审查确认,就体现了国家意志,产生公法上的效力,具有强制执行力。笔者同时认为,应进一步强化执行和解的担保制度,要求达成和解必须由被执行人或第三人提供担保,将担保作为达成和解协议的强制性规定(当然,亦应有但书存在)。在执行和解中做到,要么不和解,和解必有保,有保能执行,从而在达成时即对协议效力予以保障。

其七,深化和解制度认识,改进执行工作作风。执行法官在司法能力和司法作风上的问题,确实一定程度上影响了和解制度的效用发挥。就执行和解工作的改进,笔者认为应从三点着手:一是强化认识,实现由坐观其成到积极促成的转变。那种强调“和解是当事人的事,我们只做见证,不能强制,不能胁迫”的观点正确,但忽略了自身的本职和在程序中的价值,不意味着执行法官不应发挥司法能动作用,加强当事人诉讼指导和帮助。同时,法官也拥有促进执行和解的职责。如《法国新民事诉讼法典》第21条“为当事人和解,属法官之职责范围”之规定,以及第127条“在诉讼进行的整个过程中,当事人得自行和解,或者由法官提议和解”的规定,同样体现了立法对法官促成诉讼和解的积极态度;[14]二是纠正作风,实现由粗枝大叶到细致入微的改观。执行法官不但要力促和解达成,还要力保和解执行,那种粗枝大叶、脱离群众的作风必须改变。执行依据是否合法,协议主体是否适格,执行标的是否准确,担保人及担保财产权属和质量是否明晰等等,都需要执行法官发挥求真务实的精神,通过全面、细致、耐心的调查工作才能查明并记入笔录和裁定中的,否则极易导致协议违反或程序反复,造成执行资源耗费和损害当事人权益;三是改变心态,实现由消极告知到主动接受监督的变化。执行法官不但要消极等待和解当事人的来访、追问,更需要积极告知和解协议的履行情况,做好和解案件的质效管理,主动接受当事人监督,强化执行公开,以公开促公正,以公开促效率,以公开促公信,才能更大激发执行和解的正能量。

注释:

[1]谭秋桂著:《民事执行法学》北京大学出版社,2010年4月版,第193页。

[2][德]奥特马•尧厄尼希著,周翠译:《民事诉讼法(第27版)》法律出版社,2003年7月版,第256页。

[3]季卫东著:《法律程序的意义》中国法制出版社,2012年1月版,第29——30页;

[4]李浩培、吴传颐、孙鸣岗译:《拿破仑法典(法国民法典)》商务印书馆,1979年10月版,第283页;

[5]罗结珍译:《法国新民事诉讼法典》,中国法制出版社,1999年10月版,第29页。

[6]参见陈群峰、雷运龙:“论民事执行和解司法审查的本质、功能与效力”,载《法学家》2013年第6期;

[7]张海棠主编:《程序与公正——上海市诉讼法学研究会文集(第四辑)》上海人民出版社,2010年1月版,第201页;

[8]罗结珍译:《法国新民事诉讼法典》,中国法制出版社,1999年10月版,第29页;

[9]谢怀栻译:《德意志联邦共和国民事诉讼法》中国法制出版社,2001年7月版,第207——208页;

[10]笔者认为,对和解协议的审查不局限于其合法性,还包括其合理性。合法性审查一般应包括主体是否适格、意思表示是否真实、是否违反法律法规的强制性规定、是否损害第三人利益和公共利益等内容;合理性审查应包含被执行人的协议方案是否具有可操作性,是否符合经济性和便利性等原则;

[11]董燕:“论民事执行和解协议的效力”,http://www.gy.yn.gov.cn/Article/sflt/xsyd/200905/14312.html,云南法院网,2014年3月17日访问;

[12]笔者也确实遇到过家贫而志不短,重信而不失义的被执行人。在一起交通肇事侵权纠纷案件中,申请人无奈与家境存在特殊困难的被执行人达成和解协议后,被执行人每年提前带着礼品道歉安慰,将打工所得五千元送到受害人手中,十几年不间断,最后双方竟然成了至交,成为美谈;

[13]参见刘璐著:《民事执行重大疑难问题研究》人民法院出版社,2010年5月版,第20——23页;

[14]罗结珍译:《法国新民事诉讼法典》中国法制出版社,1999年10月版,第7、29页。

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编辑:刘晨    

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