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略论中国人民银行的法律地位及相关建议

-----以当前我国经济形势为视角

作者:杨正平  发布时间:2013-07-16 09:50:41


    【内容摘要】中央银行的独立性是指中央银行履行自身职责时法律赋予或实际拥有的权力、决策与行动的自主程度,其比较集中的反映在中央银行与政府的关系上 。因此自从中央银行诞生以来,便面临着如何处理与政府的关系问题,它直接关系到一国货币政策的制定是否科学合理,币值稳定是否有切实的保障机制,宏观调控是否有力和适度,并进而影响到该国金融,经济是否能够稳定健康的发展。中央银行的独立性原则作为中央银行运作过程中的一个重要的原则,对央行决策的制定和国家宏观经济的调控都有巨大的影响。该原则在我国的实践状况并不是十分乐观,受各种因素(尤其是政治因素)的影响,央行的决策行为仍然要受到制约。

    【关键词】中央银行,独立性,大银行模式,金融调控,建议

    一、问题的提出:中央银行独立性宣言

    实现国家的宏观经济目标,需要中央银行与政府密切配合。分析中央银行与政府的关系主要在于分析中央银行的活动是否在很大程度上受政府的制约、干预;中央银行是否可以自主制定和执行货币政策以及在资金上中央银行能给予政府以多大支持。

    许多国家的中央银行法明确宣告了中央银行的独立性,从总体来看可以把各国中央银行相对于政府独立性的模式分为三类:

    1.独立性强的中央银行,如美国的美联储以及德国的德意志银行;如《德意志银行法》第12条规定,在行使权利时,中央银行保持独立,不受政府指令行事。……并支持联邦政府的总的经济政策。《韩国银行法》第3条规定,韩国银行(即中央银行)货币和信贷政策制定应当保持中立性,并且独立实施。应当尊重中央银行的自主权。

    2.独立性较弱的中央银行,如意大利银行、法兰西银行;

    3.独立性居中的中央银行,如英格兰银行、日本银行等,他们与财政部是属于平行的关系,在制定货币政策上具有一定自主权力。[1]

    《中国人民银行法》也有类似的独立性宣言,该法第7条规定,中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策,履行职责,开展业务,不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。这个独立性宣言与上述其他国家中央银行法的独立性宣言的不同点是明确了我国中央银行在国务院领导下独立行使职责。《中国人民银行法》第5条对国务院领导和中央银行独立行使职责之间的关系作了规定,中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定,报国务院批准后执行。中国人民银行就前款规定以外的其他有关货币政策事项作出决定后,即予执行,并报国务院备案。这就意味着中国人民银行在履行其核心职责(制定和实施货币政策)方面不独立于国务院,它必须接受国务院的领导。由此,我们很难说我国中央银行是独立于政府的,至少从立法上看,在货币政策等重大事项方面它是从属于中央政府,尽管中央银行法第 7条明文规定了它不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。

    必须要指出的是,在立法上规定了中央银行独立性宣言或类似的独立性宣言,并不意味着中央银行就能独立于政府;同样,中央银行法没有规定中央银行独立性宣言也不意味着中央银行就不独立于政府,英格兰银行法和美国联邦储备法均没有中央银行独立性宣言。关键在于要看中央银行法是如何规定中央银行独立履行具体职责的各种保障措施

    二、中央银行独立性的界定

    (一)中央银行独立性内涵界定

    西方学者凯派与古德哈特对中央银行的独立性所下的定义指出,“中央银行拥有不接受来自政府的指令、亦不接受与政府协商,而无条件地拥有自主决定维持或变更现行货币政策的权力。[2]”国际货币基金组织公布的文献规定,中央银行独立性是指中央银行在公布通货膨胀率、汇率、或货币政策目标以及根据自己的操作决定货币供应量和利率水平时不受政府的干预,在解决与政府间的矛盾时存在公开和透明的程序,并且中央银行的管理和财务是独立的。弗里德曼(Friedman,1962)认为:“中央银行应该是与立法、行政及司法部门同等的一个独立性政府部门,而且它的行动受制于司法部门的解释。”此处他将中央银行独立性解释为中央银行在运作过程中相对独立于政府的地位。我国学者大多同意此定义,即现代中央银行的独立性是指中央银行在国家权力机构或政府的指导下,独立地制定和执行货币金融政策,履行中央银行的职能.

    我国学者对中央银行独立性的内涵概括为货币发行的独立性、制定和执行货币政策的独立性、人事上的独立性以及经济上的独立性这四个方面。

    (二)中央银行独立性内涵的深层剖析

    根据上述定义,中央银行的独立性包括两层内涵,一方面中央银行必须对政府保持独立性;另一方面中央银行对政府的独立性是相对的。

    1、中央银行绝对独立性

    绝对独立性即中央银行为何应对政府保持独立性。包含以下三个方面原因:

    (1)经济根源:市场经济的协调、稳定和发展需要独立权威的货币供给调节者;

    (2)政治根源:现代市场经济中,政府行为目标是多元化的,并且其经济职能在不断扩大,因此有必要约束政府的不当经济决策;

    (3)社会根源:从整个经济运行来看,单纯的市场经济并不存在,社会经济总存在政府或多或少地干预。

    2、中央银行相对独立性

    中央银行作为政府的银行是国家宏观经济调控的重要工具。中央银行不能完全独立于政府之外,不受政府约束,或凌驾于政府机构之上,而应在国家总体经济政策指导和政府监督下,独立地制定和执行货币政策,此为中央银行的相对独立性。

    (1)开展活动领域的独立

    中央银行享有“政府范围内的独立”,其独立性并不体现于中央银行的所有职能领域,而仅体现在与制定和实施货币政策直接有关的职能领域。此时中央银行与政府的关系要遵循两条原则:其一、经济发展目标是中央银行活动的基本点;其二、金融活动规律。

    (2)运作方式的独立

    运作方式的独立是指中央银行在履行制定与实施货币政策这一职能时,拥有依据金融活动规律,制定货币政策目标,运用货币政策手段相对独立的权力。费雪(StanleyFischer)将中央银行的独立性划分为货币政策目标的独立性与货币政策手段的独立性两个方面:

    ①货币政策目标的独立:

    中央银行拥有对货币政策目标自行确定的权力,但实质不在于对目标的自由选择权,而是独立于政府政策目标的选择。在现实经济运行中,一国的宏观经济运行目标四个方面(物价稳定、经济增长、充分就业和国际收支平衡)难以同时实现需要取舍时,政府会根据经济的运行态势、国民要求及执政党或政治家个人战略权衡各个目标做出政策选择。通常,高水平的就业率和高经济增长是政府重点选择的目标,物价稳定被放在次要地位。但出于对社会公共目标的考虑,中央银行的首要政策目标应是维护物价稳定。这样一方面中央银行必须遵从经济发展的客观规律和货币信用规律,不能任意调整货币政策目标;另一方面则须避免政府对中央银行行为的干预,体现中央银行货币政策目标的独立性。

    ②货币政策手段的独立:中央银行为实现其货币政策目标须运用传统三大货币政策工具:存款准备金政策、再贴现率、公开市场业务对货币总量进行调节,借以影响整个宏观经济运行。

    ③其他制度设计:包括中央银行的人事任免制度、经费预算制度及对于政府提供信用服务等方面的规定。

    总之,凡此种种制度安排,无不是中央银行相对独立性地位之表现。

    三、关于我国中央银行独立性问题的分析

    (一)组织方面

    第一,中国人民银行隶属于国务院,是在国务院领导下的一个直属部级机构,在组织上享有与国务院其他直属政府部门平行的地位。虽然中国人民银行参照国际惯例,也相应设立了货币政策委员会,但是货币政策委员会并不是中央银行的最高决策机构,他的职责、组成和工作程序,由国务院规定。这种隶属关系在1995年颁布的《人行法》中也做出了明确规定。这种关系最大的优点是有利于保证中央银行的货币政策与政府的财政政策相统一及衔接。但实际上对人民银行完成稳定币值并以此促进经济发展的任务并不利,相对独立性大大受限。

    第二,在人事任免方面。我国人民银行实行行长负责制。

    根据《人行法》规定,中国人民银行行长的人选,由国务院总理的提名,全国人民代表大会决定;中国人民银行副行长由国务院总理任免[3]。由于其作为内部管理者,并且没有对任职条件和解除职务的情况做出规定,使得在提高人民银行在制定和执行货币政策的独立性方面受到限制。

    (二)职能方面

    目前,国际上普遍认为关于中央银行独立性的界定(如前所述),应重点在于中央银行履行指定与实施货币政策职能方面的独立性,但本文基于我国中央银行体制沿袭计划经济时期高度集中的经济模式(虽然在1999年进行改革,按经济区域设置9大区人民银行),所以对于我国中央银行的独立性的论述外延扩展到其他职能。

    1.从“国家的银行”的角度

    首先,货币政策的制定上和执行独立性有限。依据《中国人民银行法》的规定,“中国人民银行在国务院的领导下,制定和实施货币政策,对金融事业实施监督管理。”也就是说中国人民银行履行的制定和执行货币政策的职责及对金融业实施监管是置于国务院领导之下的。《人行法》中又规定“中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率、和国务院规定的其他重要事项做出的决定,报国务院批准后执行。”这表明,我国货币政策的最终决策者是国务院而不是人民银行。如此一来,货币政策的选择上或具体执行中的独立抉择始终不能根据中央银行其本身的判断及对金融调控的要求来进行,而只是被动地服从于政府的意志,完全随政府指挥棒转,甚至随政府短期政策波动需要而行事。这种状况的负面效应在中央银行和政府的宏观经济目标一致的情况下尚不明显,但在央行和政府的目标不一致甚至存在严重冲突的情况下,就会成为一大问题。

    其次,货币政策工具的使用上独立性有限。货币政策工具的使用权在国务院,而不在人民银行。这就是说,在货币金融政策推行过程中,人民银行采用的政策手段都要经过国务院批准,或有关部委认可,方可推行。这就延长了货币政策的时滞,也降低了货币政策的效率。虽然规定在《人行法》中提到货币政策工具中金融机构法定存款准备率的调整及人民银行在公开市场上购买国债和其他政府债券等活动上具有独立的决定权,但由于货币供应量的控制水平已经确定,事实上,人民银行可以自行决定的货币事项的选择空间很小。

    2.从“银行的银行”角度

    中央银行对商业银行和非银行金融机构的核心和领导作用,主要不应是靠中央银行赋予的行政和管理权来实现,而是靠经济手段对商业银行和非银行金融机构施加影响,靠中央银行强大的经济实力的掌握,有变动法定准备金率、再贴现率和再贷款利率,公开市场等经济手段来实现。在我国,中央银行最后贷款人角色这一职能角度的滥用说明我国中央银行的独立性就较为薄弱。中央银行最后贷款人角色的价值目标不是保护单个机构而是要保护整个市场;当单个机构的破产可能对市场造成冲击时央行要提供支持,但支持的目的是保持市场的稳定,而不是保护破产机构的生存。在我国,人民银行不仅为化解金融机构的支付风险,也为金融体制改革服务;其不仅要救助缺乏流动性的金融机构,也要救助缺乏清偿能力的破产金融机构。中国人民银行对危机金融机构的救助的无限度,对所有的存款者都实施赔偿的过度保护,实质上是鼓励银行进行投机行为,可能加剧金融风险。

    中央银行独立性建设应同该国的经济发展水平、社会经济制度等国情相适应。这就需要对我国的中央银行独立性的含义加以限定,选择适合描述我国货币政策时间不一致行为的数理模型,辨析为什么要增强央行独立性,探索如何确立我国央行独立性的建设方向。

    四.大银行的中国模式背景

    1.将金融市场与国家控股相结合。在我国最大的四家商业银行中,无论已经上市还是即将上市的,国家都保持着控股地位。

    2.我国大银行公司治理的执政党组织特色。根据我国宪法和公司法,国有企业中设有执政党的各级组织,中国共产党在企业的基层委员会对于干部任免发挥着很大的作用。党管干部,成为党组织的一项重要原则。

    3.让广大人民满意和让人民监督的标准。在商业银行评价标准中,中国大银行不但要遵守银监会、证监会、人民银行颁布的各项规章和指引,还有一条“潜规则”,就是让广大人民满意。

    4.一把手管理责任制。这次金融危机中,我们看到,除了个别金融机构高管伪造证据或作假账而被追究法律责任外,华尔街大部分高级管理人并没有被追究法律责任。要是在我国,难免会有单位领导人被辞退或被问责。

    5.我国历史的传统文化影响。中国素有家国同构的传统,个人与政府不是对立,而是相容的。我国的契约精神,必须尊重仁义礼智信,尊重社会道德。人们普遍不习惯借钱过日子,喜欢年年有余,在管理上提倡量入为出,看长远大局,追求平平安安,不愿意冒险。

    五、银监会的设立与中央银行独立性的增强

    国务院组建银监会其目的就是使中国人民银行专注于制定和执行货币政策的职能完善有关金融机构运行规则和改进对金融业宏观调控政策更好地发挥中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用进一步改善金融服务。此次央行分拆成立银监会等一系列金融改革方案是中国在增强中央银行独立性方面迈出的实质性步伐。作为国务院直属的正部级事业单位,银监会将根据授权统一监管银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构,主要职责是拟订有关银行业监管的政策法规,负责市场准人和运行监督,依法查处违法违规行为等。

    而中国人民银行将主要负责货币政策和跨行之间的资金往来,具体包括利率的调整、银行之间的现金结算支付和一些新业务等。银监会的成立将使得中央银行的视野更开阔,不再仅仅局限于商业银行上,而是将视野扩大到所有与其有交易关系的金融机构上,专注于货币政策职能,更多地着眼于产业部门和实体经济。

    六、我国中央银行独立性需关注的要素

    目前,我国央行相对于政府的独立性有2个问题有待达成共识:一是目标独立性与工具独立性;二是对内独立性与对外独立性。此外,还存在怎样看待央行相对于金融市场的独立性问题。

    目标独立性与工具独立性

    目标独立性是指中央银行可以自由制定货币政策的最终目标。如果法规对央行的目标没有规定或规定得不具体,那么央行就有较大的权力自由裁量,从而具有较大的目标独立性。工具独立性是指在货币政策最终目标确定后,中央银行有权自行决定采取什么样的货币政策工具,进行自己认为合适的操作,以实现其目标。

世界各国一般都对本国的货币政策目标作出了较为明确的法律规定,将保持物价稳定置于核心位置。就算是公认的独立性极强的德国央行,其货币政策目标也明确规定为保持币值稳定,从而不具有目标独立性。借鉴国际经验,可以认为我国没有必要赋予央行独立制定货币政策目标的权力。

    从另一方面看,具有工具独立性的央行应该有的一个基本权力是调整制定利率,而在我国,央行不具有调整制定利率的权力,人民银行必须报请国务院批准后,才可以调整利率。从这一点可以判断我国的央行目前不具有工具独立性。

    因此,我国要考虑增强的央行独立性应该是从工具独立性着手,而不包括目标独立性。

    对内独立性与对外独立性

    对内、对外独立性是指央行能否独立地制定对内、对外的货币政策。对外货币政策主要是指汇率政策。在世界各国,汇率政策大多由政府掌控。这主要体现为一般是由政府决定选择什么样的汇率制度。此外,在固定汇率制度下,主要是由政府决定汇率。这意味着所谓独立中央银行,实际上只是半独立的,即只是在国内的货币政策上独立,而对外货币政策则主要由政府掌握。我国现有的对央行独立性的讨论,很少明确指出对外独立性怎样,笔者认为,这是一个很大的缺陷,虽然我国至少在近期还不宜增加对外独立性。

    对金融市场的独立性

    在中央银行建立的早期,物价稳定一般不是央行的目标,而帮助发展金融体系、实现金融稳定,则往往是央行的主要目标。到了大萧条、凯恩斯革命时期,物价稳定开始成为央行的目标。到1970年代以后,随着布雷顿森林体系的崩溃,物价稳定开始成为央行最主要的目标。

    对于金融市场的独立性,该独立性是指央行的货币政策不能盲目跟随金融市场的从业人员的要求。由于羊群效应等问题,金融市场常常表现出非理性行为,尤其短期行为非常严重。但是央行做到对金融市场的独立很不容易,因为对央行及其官员的评价,很大一部分来自金融市场。如果央行的政策不符合金融市场的期望,央行官员们就会受到压力。反过来,如果央行一味追求得到金融市场的好评,市场的要求会步步升级,金融风险也随之步步升级。

    我国的金融市场与西方发达国家相比远不成熟,政府相关职能部门受到的市场压力可能更甚。因此在我国,对于金融市场的独立性应该在央行独立性中占据重要独立地位,以有效阻遏金融市场风险。

    七.对于增强我国央行独立性的几点建议

    1、货币政策目标的独立,明确货币政策目标制定权

    尽管《中国人民银行法》第2条“中国人民银行在国务院的领导下,制定和执行货币政策,防范和化解金融风险,维护金融稳定。”中对于货币政策目标有明确的规定,但在具体实践中则是多重目标并进,必然造成货币政策力度减弱,限制货币政策效用的发挥。根据《中国人民银行法》第5条第1款规定,“中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项做出的决定,报国务院其准后执行”。也即在决定有关货币政策的重大事宜方面,中国人民银行缺乏自主性,受制于中央政府,仅在非重大事宜的决策方面享有自主权,而重大与非重大事宜的划分也完全取决于国务院。由此,中国人民银行在绝大多数的货币政策决策方面并没有最终决定权。

    2、货币政策手段的独立,完善货币政策工具作用发挥传导机制

    我国二级银行体制建立以来,货币政策操作在宏观调控中一直发挥作用。西方传统的“三大法宝”也开始在我国宏观调控中得到广泛应用并取得了很大成就。但即便如此,我国金融宏观调控在货币政策工具仍存在许多需要改进的地方。首先,

应充分发挥利率的调节作用,实现利率市场化仍是严峻的改革任务之一;其次,我国由于大量的贷款都是信用放款,金融机构的贴现业务十分有限,中国人民银行再贴现货币政策工具就失去了作用。中央银行应主要以再贴现形式提供信贷调剂规模和再贷款,再贴现应与中央银行短期贷款挂钩;最后,公开市场业务顺利运行需要下列条件:①利率要有弹性,并能真正发挥作用;②中央银行要有相对独立性,能够独立制定和实施货币政策;③证券市场要相对发达;④商业银行要有自我约束机制,实行严格的资产负债比例管理,要有相对充裕的资金。可见我国这些条件还不够成熟,应尽快地完善和开展这项业务,以便适时地调控金融市场,并为国债发行培育有组织的市场。

参考文献:

[1]魏永芬.当代中央银行运作的新模式:独立性、责任制与透明度.大连海事大学学报(社会科学版).2009(8).

[2]吴昊.中央银行独立性研究.中国社会科学出版社.2003年5月版.第22页.

[3]田恩义,张尹明.试论任何加强中国人民银行的法律地位.黑龙江财经学报.1997年

第1期.

[4]崔建军.中央银行学.科学出版社.2005年8月版.第86页.

[5]吴志攀,金融法概论,北京大学出版社,2011年2月版,第一,二,三章

[5]朱大旗,金融法,中国人民大学出版社,2007年5月版,第二篇

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